观察|英国发布新《国家海洋安全战略》可否重拾昔日荣光?

近日,英国政府在时隔八年后再度发布《国家海洋安全战略》(以下简称“战略”)。在全球紧张局势加剧之际,英国认为这一举措将展示其在“支持基于规则和原则的国际秩序上的关键作用。”

新版《战略》进一步阐释了海洋安全的内涵、外延及其对英国的意义,设定了英国在国家海洋安全领域的战略目标和实施路径,可视为观察今后五年甚至更长一段时间内英国海洋政策的风向标,其对全球海洋治理格局也可能带来一定影响。

新版《战略》提出,英国作为具有重大全球利益的岛国,其经济命脉在于海洋,英国管辖海洋区域的安全、国际航路和海洋基础设施的安全以及货物、人员和信息流动的安全都与其繁荣发展密切相关。英国将通过发展安全伙伴和经济伙伴,阻止和应对可能出现的“胁迫和侵略”,将硬安全(hard security)和经济安全结合起来,在“全球英国”构想下建立更强大的伙伴关系,以发挥其在“捍卫价值观”上的全部能力。“全球英国”构想由时任外交大臣约翰逊在2016年首先提出,随后逐步发展成为英国政府拓展欧洲以外发展空间、扩大全球影响力的对外政策指导。英国2021年3月发布的《竞争时代的“全球英国”—安全、国防、发展与外交政策的整体评估》中对这一构想进行了系统阐释。

新版《战略》确定英国将运用政治、外交、经济、法律、科技等综合手段,实现“维护国家安全、应对威胁、确保繁荣、捍卫价值观、打造安全且有韧性的海洋”五方面战略目标。英国将深化与盟友、伙伴和国际组织的涉海合作,维护“基于规则的国际海洋秩序”,维护海洋的自由、公平和开放。

在“维护国家安全”方面,英国将致力于为边境、港口和海洋基础设施提供有效的海上安全保障框架;保护网络信息数据,抵御网络攻击和其他形式的网络威胁;保障海上人员和货物流动的快速和通畅。

在“应对威胁”方面,强化海洋态势感知能力,打击和有组织犯罪活动,通过军事、科技等综合手段确保传统海洋安全,继续巩固和发展包括北约和“三方安全伙伴”(AUKUS)在内的盟友与伙伴关系。

在“确保繁荣”方面,深化与其他国家的海上非传统安全领域合作,确保国际航运安全,加强对海上战略通道和咽喉要道的监控和信息收集,保护电缆、管道等海底基础设施。

在“捍卫价值观”方面,视《联合国海洋法公约》(下称《公约》)为规范所有海上活动的法律框架,维护《公约》规定的包括航行自由在内的权利和义务,包括确保所谓的“印太”地区的自由、开放和安全,使英国成为在该地区拥有最广泛、最全面存在的欧洲国家。

在“打造安全且有韧性的海洋”方面,倡导海洋可持续治理理念,统筹应对气候变化和完善海洋治理,呼吁通过国际合作共同抵御新冠肺炎疫情、海平面上升、海洋酸化与海洋环境退化等带来的现实威胁和负面影响。

新版《战略》与英国近年来的海洋政策一脉相承。英国在2014年首次发布《国家海洋安全战略》,强调通过整合国家资源和提升综合能力,以有效评估、识别和应对来自国内和国际两方面的海洋安全挑战,保护海上贸易、能源通道、本土和海外领地的安全。在这一战略实施期间,虽然出现了英国“脱欧”等新情势,但英国的海洋政策总体上仍是以该战略为指引,并保持了一定程度的连续性和稳定性。2019年,英国成立了“联合海上安全中心”,与政府的利益相关方协调合作,基于对海上安全风险的共同认识,制定“全系统响应模式”,这一机制为英国系统评估海洋威胁积累了经验。同年发布的《海事2050—未来导航》文件为英国未来30年海洋治理设定了长期愿景,新版《战略》基本契合《海事2050—未来导航》文件中设定的长期安全目标。

另一方面,新版《战略》亦可视为英国2021年3月发布的《竞争时代的“全球英国”—安全、国防、发展与外交政策的整体评估》在海洋安全领域的“先行先试”,是“全球英国”构想在国家海洋安全战略层面的系统呈现。与2014年的版本相比,新版《战略》超越了欧盟在全球海洋安全议题中的战略定位和地缘政治利益关切,在政策选择和资源配置上摆脱了欧盟对外政策和规则的限制与束缚,各领域的实施路径均指向“重拾英国传统海洋强国地位”的价值目标。

在这一点上,新版《战略》毫不避讳地指出,脱离欧盟使其有能力就本国最重要的优先事项和价值观制定战略和政策,国家海上安全战略抓住了这一机遇,它明确定义了海上安全及其对英国全球利益的深远影响。当然,在这背后可能既有英国对昔日海上强权的历史记忆的精神梦游,也有重构国家战略定位和身份感知的迫切愿望,亦不乏缓解脱欧阵痛、平息国内政治内讧的现实需求。

新版《战略》有三个特点比较突出。一是框架比较完备。经过前后两版战略的探索,英国政府已经建立起体系化的国家海洋安全战略框架,战略目标和指导原则比较清晰,具体目标也不断细化。二是重视海洋安全威胁的系统评估和安全理念的阐释。在新版《战略》中,英国对海洋安全形势特别是威胁来源进行了系统分析,部分威胁还附带案例,并较深入地阐释了其在海事态势感知、海事风险评估、海洋秩序塑造等领域的政策思路,为各项行动举措提供了理论支撑。三是“积极防御”与“战略重塑”并重。在“积极防御”上,提出充分利用自身优势,在例如打击和非法海上活动等方面主动出击,并投入更多资金用于支持海洋安全项目研发、关键国际航道的威胁感知与预警等。在“战略重塑”上,强调将寻求多种方法支持其他合作伙伴在“印太”的海上安全活动,通过更长时间和更加协调的军事部署、深化与东盟的对话伙伴关系、帮助东盟国家提升海上执法能力等,增加对“印太”地区海洋安全的公共产品供给。

与八年前首次提出国家海洋安全战略时相比,英国国内外形势都出现了重大变化。除“脱欧”之外,仍在延烧的乌克兰危机以及冷战结束以来欧洲最大规模的地缘政治对抗的影响也在新版《战略》中有所体现。英国在新版《战略》中除对俄罗斯进行强烈指责和批评外,还提及乌克兰与俄罗斯在国际海洋法法庭的相关涉海案件。在英国看来,俄罗斯“违反国际海洋法”的所作所为也是促使英国与盟友与伙伴加强安全合作,维护《公约》和国际海洋秩序的重要原因之一。

新版《战略》对“印太”和南海地区也不惜笔墨,需要予以关注。历史上,英国在东亚、东南亚地区长期是以殖民主义者的身份出现的。第二次世界大战后相当长一段时间内,英国在南海的地缘政治格局中的背影渐渐远去。但是近年来,大国博弈加剧,南海问题升温,英国的“印太”政策和南海政策也在逐步调整,这大体上受到内外两个因素的影响。

一方面,如战略文件中所言,南海是连接欧洲和东亚的主要贸易走廊,虽然英国距离该水道遥远,但每年12%的海运贸易都会经过南海。英国排名前25位的贸易伙伴中有6个位于“印太”地区,东南亚是英国第三大非欧盟出口市场和第三大防务出口市场,号称其关键的海上运输路线与英国安全、繁荣有着明显的联系。英国海洋政策学者杰弗里·蒂尔曾宣称,作为与海洋有着深厚历史渊源的海上贸易国,英国需要确保良好的海上秩序,在世界遥远的地区发生的事情迟早会影响到英国,而且往往比其他大多数国家都要大。

在“全球英国”的战略目标下,保持与“印太”地区盟友与伙伴的可靠接触、维持在这一地区的战略存在将是英国的一个优先事项。这种“可靠接触”意味着“不能采取任何半心半意的措施”,意味着“英国需要在场并且存在必须是持久的而不是投机的”。用英国前国防大臣加文·威廉姆森的话来说,在大国竞争的时代,英国不能满足于仅仅保护自己的“后院”,作为具有全球利益的海洋国家,英国必须准备好远离本土争取自己的利益和价值观。

另一方面,美国近年来在外交政策上固守冷战思维和集团政治,极力渲染“中国威胁”,将南海问题作为对华施压的重要抓手,甚至宣称“南海已经成为美中战略竞争的舞台”。自美国提出“印太战略”以来,英国、日本、澳大利亚等盟友在南海投入的资源越来越多,彼此间的协调程度也在不断提高,“印太”框架下美、英、日、澳基本形成了所谓“以海洋事务为中心”“强调基于规则的秩序”“价值观指引下的地缘政治博弈”等政策共识。作为美国最重要的盟友,英国在南海问题上对美国亦步亦趋,即便实际作用较小,但只要保持“活跃的姿态”就减轻美国及地区盟友的一些负担,同时拓展英国在南海的活动空间,提升其“全球影响力”。

由此观之,通过新版《战略》似可管窥英国未来几年的南海政策动向。英国提出将在南海使用一系列手段来“宣传和捍卫”《公约》,包括沿岸国在其“专属经济区内”的权利,支持通过国际司法途径解决争端。英国谬称,如果《公约》“在一个地区受到破坏,无论该地区在哪,无论情况如何,它都可能在其他地方也遭到削弱。”新版《战略》还提及英国和法国、德国于2020年9月分别提交的但主体内容相同的否定中国南海权益主张的照会,实际将中国置于所谓“以规则为基础的国际海洋秩序”的对立面。

除在外交和法理层面打着《公约》旗号对中国说三道四之外,英国还可能派遣更多的军舰进入南海开展军事活动,提高对美国在南海有关军事活动的协同和配合程度,通过双边同盟、“五眼联盟”和《五国防御协议》小组(澳大利亚、英国、马来西亚、新西兰、新加坡)等机制和框架,增加在南海和“印太”地区的军事存在,甚至考虑在东南亚重新进行军事前沿部署。从英国国内近期讨论情况来看,新加坡、文莱和澳大利亚都是可能与英国签订一系列基地准入协议的潜在伙伴,日本也可被视为另一个能够为英国在东北亚地区的存在提供重要后勤支持的合作伙伴。

综上所述,新版《战略》是英国“脱欧”之后在涉海领域具有延续性和更迭性的战略布局尝试。作为一种顶层战略设计,它折射出了英国在“全球英国”愿景下的野心与抱负,但能否实现战略设定的五个战略目标,笔者以为还不宜过于乐观和过早下结论,它不仅有赖于国际形势的发展变化,也取决于英国国内是否真正有充足的资源投入、持续的财力支持、稳定的政治环境和普遍的社会共识,最好还是把它留给时间和实践去检验、去评判。

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